Le congrès mondial des aires marines protégées s’est réuni pour la première fois à Geelong en Australie, du 24 au 28 novembre 2005. Environ 800 participants, principalement scientifiques et représentants d’organismes de recherche et de gestion de la mer, ont exposé les mesures mises en œuvre pour la protection et la gestion de l’environnement marin et défini ensemble les orientations à prendre pour accroître le nombre d’aires marines protégées dans le monde et le type d’aires protégées à créer. 70 pays étaient représentés. Le congrès était organisé par l’autorité des parcs de la Province de Victoria et par l’autorité de la grande barrière de corail d’Australie. Le congrès était soutenu par la commission mondiale des aires protégées et par l’UICN.
Ce texte est extrait d’un compte rendu de l’UICN France, rédigé par Christophe Lefebvre. Vous pouvez télécharger en fin d’article le document complet (Format pdf - 1064 Ko).
Un patrimoine écologique exceptionnel
Notre pays dispose de plus de 11 millions de kilomètres carrés d’espace maritime, 19 fois la superficie de la France métropolitaine, la deuxième superficie maritime au monde, 3 % des mers et océans de la planète. La France est le seul pays au monde à couvrir les trois grands océans, avec une forte représentativité des habitats marins.
Le milieu marin de l’outre mer, en particulier, regroupe une richesse biologique exceptionnelle notamment par la présence de 55.000 Km2 de récifs coralliens et lagons, ce qui représente presque 10 % du total mondial pour ce type d’écosystème et place la France au 4ème rang derrière l’Australie, l’Indonésie et les Philippines.
L’atelier Montrouzier du Muséum National d’Histoire Naturelle a observé 2738 espèces de mollusques sur l’écosystème récifal de Koumac en Nouvelle Calédonie. C’est à dire qu’il y a plus d’espèces sur les 295 km2 de ce seul récif que dans toute la méditerranée pourtant répertoriée comme point chaud de la biodiversité mondiale. La Nouvelle Calédonie possède la seconde plus grande barrière récifale au monde. Le lagon de Mayotte est un des dix lagons du monde présentant une double barrière de corail.
La Polynésie française regroupe prés de 20 % des atolls coralliens du monde. C’est dire si la responsabilité internationale de la France est grande pour faire face aux enjeux mondiaux du patrimoine naturel marin français.
Malgré cet exceptionnel patrimoine écologique marin, et dans l’attente des effets de la réforme Giran, la France n’a créé en l’espace de quarante ans qu’un seul parc national marin, le Parc national de Port Cros qui a vu le jour il y a déjà bien longtemps en 1963. Le Parc de Port-Cros couvre seulement 1288 hectares de zone marine protégée et il a du aller chercher lui même, tout à son honneur, l’extension de son champs de compétences sur la zone côtière.
Photo : Michèle Deschamps
Parmi les réserves naturelles nationales, au nombre de 156 représentant 540.000 hectares, il n’y a que 11 réserves maritimes, couvrant un peu plus de 118.000 hectares. Elles sont si peu nombreuses que l’on peut toutes les citer : La Réserve naturelle du Grand cul de sac Marin et de Petite Terre en Guadeloupe ; de Saint Barthélemy et de Saint Martin également dans les Antilles, de Scandola et des bouches de Bonifacio en Corse ; Des sept îles et de la Baie de Saint Brieuc en Bretagne ; du Banc d’Arguin en Gironde ; de la réserve naturelle de la Baie de l’aiguillon en Charente Maritime ; Cerbère Banyuls en Languedoc Roussillon, la Baie de Somme.
Au total, les aires protégées marines en France représentent donc 0,0001 % de la superficie maritime du pays, un record mondial de sous représentation.
S’ajoute à cette sous représentation les notoirement insuffisantes désignations nationales Natura 2000, Ramsar ou Réserve de biosphère.
Cette situation est d’autant plus incompréhensible que la France est présente dans cinq des vingt cinq points chauds de la biodiversité mondiale, en Méditerranée et en Outre mer où la zone marine constitue l’essentielle de la richesse écologique des milieux. On peut toutefois citer l’initiative heureuse de l’IFRECOR (Initiative française sur les récifs coralliens) qui constitue le premier réveil français dans le domaine de la protection d’un milieu marin sensible et vulnérable, et l’engagement de la France au sein de l’ICRI (International Coral Reef Initiative).
Un problème d’ordre culturel
Les raison du retard pris par la France sont multiples mais surtout d’ordre culturel. Pays de centralité, la France jacobine a négligé sa maritimité au profit de sa ruralité. Malgré une tentative de création d’un véritable ministère de la mer en 1981 (supprimé dés 1983), les politiques gouvernementales se sont toujours attachées à soigner le monde rural plutôt que le monde maritime. Cette absence d’intérêt politique pour la mer n’est pas sans conséquences, et parmi elles le déclin de la flotte maritime de commerce, passant en quelques années du 5ème rang mondial au 56ème rang. Lors d’un changement de gouvernement en 1995, la mer sera tout simplement oubliée et la pêche sera rattachée in extremis au ministère de l’agriculture une semaine après les nominations au gouvernement. Faut-il souligner que les Présidents de la 5ème République sont tous originaires du centre de la France et ont davantage fréquenté les salons de l’agriculture que les salons nautiques ? La création d’un Secrétariat Général de la Mer et d’un Comité interministériel à la mer en 1995 a corrigé cette absence d’intérêt mais ne pourra jamais remplacer le poids politique d’un véritable ministère.
Il existe par ailleurs une dichotomie juridique et administrative entre la terre et la mer. En France, la gestion du littoral est réalisée au moyen de législations distinctes pour les domaines terrestre et maritime. L’articulation entre ces deux régimes juridiques parallèles est peu développée ; la coordination gagnerait à être sensiblement améliorée et renforcée, car la composante marine est très en retard par rapport à sa contrepartie terrestre qui bénéficie à tort ou à raison d’une profusion d’outils réglementaires.
Le troisième constat est celui de la faiblesse des programmes de recherche sur la connaissance du fonctionnement des écosystèmes marins. Si l’IFREMER (Institut Français de Recherche pour l’Exploitation de la MER)est un institut de recherche sur la mer parmi les plus performants au monde et dispose de moyens non négligeables pour des programmes de recherche sur l’exploitation des océans, la part qu’il consacre au thème de la protection et le fonctionnement des écosystèmes, en particulier littoraux, reste faible malgré de nets progrès réalisés ces dernières années. Ces faiblesses de la recherche scientifique dans le domaine de l’écologie marine sont également constatables au sein d’autres grands organismes de recherche, Muséum, CNRS, ou l’IRD (Institut de Recherche pour le Développement) dont les effectifs ont fortement diminués ces dernières années, en particulier en outre mer où se trouve l’essentiel de la biodiversité marine de la France. Cette situation explique en partie le fait que la France ne dispose toujours pas d’inventaire précis des zones naturelles d’intérêt faunistique et floristique de la mer.
Photo : Plein Ouest
Il ne faut pas non plus sous estimer le problème relatif à l’éloignement des zones marines d’importance internationale pour la biodiversité, situées pour la plupart en Outre-mer. Cet éloignement fait que la communauté française métropolitaine et ses élus ne portent pas le regard qu’il conviendrait sur la protection et la gestion de ces zones particulièrement importantes au niveau national, régional et international. Le transfert de compétence sur l’environnement de la mer aux autorités des collectivité française de l’outre mer du Pacifique sud obligera le gouvernement à changer d’approche politique pour la conservation de ce patrimoine français exceptionnel. Une campagne nationale de sensibilisation s’avère indispensable, ainsi qu’un renforcement de capacités techniques au sein de ces territoires, notamment sur le plan des institutions de l’environnement, la recherche étant toujours assuré par la présence de l’IRD et de l’IFREMER. Soulignons que la coopération franco-australienne en sciences marines aurait besoin d’être relancée et encore accentuée. Celle-ci résulte d’un accord signé en mai 1991 par les ministres de la recherche des deux pays. Elle est assurée par l’IFREMER du côté français et par Géoscience Australia pour la partie australienne. Les autres organismes français concernés sont le CNRS, l’IRD et plusieurs universités, en particulier en Nouvelle Calédonie et sur la zone maritime française du Pacifique sud où ces organismes sont également présents.
Enfin l’action réussie du Conservatoire du littoral depuis 1975 sur la partie terrestre des rivages français a le plus souvent servi de caution aux politiques environnementales côtières et marines et a probablement occulté la nécessaire protection de zones marines. Ceci est rattrapable et le Conservatoire du littoral devrait avoir sa part de travail pour combler le retard, surtout depuis que la loi démocratie de proximité lui attribue des prérogatives nouvelles pour la protection du domaine public maritime. Il conviendra qu’il soit au rendez-vous de la stratégie nationale pour les aires marines protégées.
Mobiliser l’Etat et les collectivités locales pour la création d’un grand réseau national d’aires marines protégées
L’amélioration de la politique française en faveur d’aires marines protégées passe d’abord par la mobilisation de tous les acteurs concernés par la mer et ensuite par un certain nombre de mesures à mettre en œuvre dans le cadre du Plan National d’action pour la biodiversité de la mer. Le plan national d’action sera une application de la stratégie nationale de développement durable et de la stratégie nationale de biodiversité qui malheureusement ne consacrent que peu de chapitres à la mer alors que celle ci représente en superficie plus de vingt fois la surface de l’hexagone, une source de développement considérable et l’une des plus grandes biodiversité de la planète.
Dans son chapitre consacré au programme d’actions et aux territoires, la stratégie nationale de développement durable, publiée en 2003, consacre un trop petit volet sur la nécessaire préservation du milieu marin et définit comme objectif prioritaire « le renforcement de notre connaissance du milieu marin et donc notre capacité à le préserver ».
Parmi les mesures, la France s’engage « à mettre en œuvre la recommandation européenne de 2002 pour la gestion intégrée des zones côtières et le règlement des conflits d’usage, en promouvant une gestion assise sur une démarche prospective et reposant sur des données scientifiques et accessibles à tous. Dans cette optique un référentiel géographique littoral donnera un support commun aux données géographiques des différents intervenants et des expérimentations seront conduites en relation avec des régions volontaires ». Le document relatif au plan d’action préconise notamment la préservation du littoral en appuyant l’action du conservatoire du littoral.
Quant à la stratégie nationale de biodiversité, publiée avec une contribution forte du Comité français pour l’UICN et du Conseil National du Développement Durable, elle vise à stopper la perte de biodiversité d’ici 2010. La stratégie consacre une part de ses mesures à la mer et en fait fort heureusement l’une de ses priorités : « le milieu marin est de la même façon que l’outre mer, traité de façon insuffisante par les orientations stratégiques et mérite un traitement spécifique à la hauteur des enjeux qu’il porte en matière de biodiversité ».
La stratégie nationale décline des mesures précises pour la protection du littoral et de la mer :
« Un plan d’action sera élaboré et devra répondre au moins à trois difficultés. La première tient à la dispersion des responsabilités au sein de l’Etat, indissociable du caractère transversal des questions touchant la mer ; pour mobiliser tous les acteurs au profit de la stratégie biodiversité, il est indispensable d’améliorer la coordination du travail interministériel au niveau central et dans les services déconcentrés. La deuxième réside dans l’intrication des responsabilités, de l’international au local et oblige donc à intégrer pleinement l’action internationale dans le plan d’action. La troisième vise la zone côtière et concerne les différences de régime entre terre et mer, qui rendent difficile la gestion de l’interface entre les deux ( GIZC ). Enfin le Plan d’action devrait aussi proposer de répondre à la faiblesse des connaissances et d’encourager un développement significatif des aires protégées ».
Le renforcement des capacités de l’Etat et sa mobilisation dans le domaine de l’environnement marin concerne tout autant son administration centrale que ses services déconcentrés ou ses Etablissements publics pouvant jouer un rôle de recherche ou d’action sur la mer. Pour prendre l’exemple du MEDD, il conviendrait que soit créé une Direction de la mer ou que la DNP devienne la DNPM afin que ce ministère puisse mieux répondre aux enjeux environnementaux de la préservation de la biodiversité marine et aux engagements européens et internationaux de l’Etat français, en particulier dans le domaine de la gestion intégrée des zones côtières. La présence d’une Direction de la mer au MEDD renforcerait la légitimité de sa présence en Outre mer, en particulier dans les collectivités du pacifique sud où le Ministère de l’environnement n’a plus de compétences. L’initiative IFRECOR pourrait ainsi être encore mieux renforcée.
Les services déconcentrés que sont les pôles de développement dans les Régions maritimes devraient également bénéficier d’un renforcement de capacité et les DIREN devraient disposer d’un service mer et littoral et non d’un(e) simple chargé(e) de mission pour le littoral.
Photo : Plein Ouest
Les outils de l’Etat pour créer un réseau d’aires marines protégées sont pourtant nombreux. Le Conservatoire du littoral dispose d’un nouveau cadre législatif ( Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ) pour intervenir sur le domaine public maritime et contribuer ainsi à la stratégie nationale d’aires marines protégées. L’action du Conservatoire du littoral s’ajoute ainsi aux autres outils de protection que sont les Parcs nationaux, Natura 2000, les réserves naturelles, les arrêtés de biotope et même les réserves de chasse maritime dépourvues actuellement de gestion ; ces outils de protection sont le plus souvent complémentaires et leurs actions s’emboîtent sans difficulté sur le plan réglementaire. Une stratégie d’alliance mériterait d’ailleurs d’être étudiée pour répondre aux difficultés de mise en œuvre des politiques d’aires marines protégées. Il convient de s’interroger, à ce stade, sur le projet de loi relatif aux parcs nationaux qui prévoit notamment que des parcs naturels marins concourant à la connaissance du patrimoine marin et la politique de protection de l’environnement et le développement durable en mer peuvent être créés dans les eaux intérieures et la mer territoriale. Ces nouveaux parcs, en espérant qu’ils ne viennent pas mettre un terme à la création de parcs nationaux marins, seront gérés par un établissement public national dénommé « agence des parcs naturels marins ». Pour chaque parc sera constitué au niveau local un conseil de gestion composé de représentants locaux de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, d’organisations représentatives des professionnels et des usagers de la mer, d’associations de protection de l’environnement et de personnalités qualifiés. Les enseignements du congrès de Geelong nous laissent penser qu’il serait peut-être logique que ce nouvel Etablissement public ne se consacre pas uniquement à ces nouveaux parcs naturels marins mais qu’il soit fédérateur de l’ensemble de la stratégie des aires marines protégées afin de les mettre en réseau national. Il conviendrait à minima que le conservatoire du littoral, les réserves naturelles de France, les Parcs nationaux et le réseau Natura 2000 marin soient étroitement associés au Conseil d’administration de cette future agence et en deviennent des acteurs majeurs.
Une loi mer
Quand la France disposera-t ‘elle enfin d’une loi sur la mer ? Bien que la France ait abandonné certaines prérogatives sur la mer à l’Europe dans le cadre du traité de Maastricht, en particulier sur la pêche et sur la sécurité maritime, elle peut toutefois en droit interne renforcer sa réglementation dans les eaux territoriales et traduire aussi ses engagements internationaux. Dans de nombreux pays, plusieurs lois modernes relatives à l’environnement marin ou à la pêche comportent des dispositions pouvant contribuer à la création d’aires marines protégées. De telles dispositions réglementaires sont en effet mieux acceptées de la part des acteurs locaux et des usagers, en particulier les pêcheurs côtiers, car ils se sentent davantage concernés par ce type de loi. De telles lois donne un sens économique à la conservation, celui de la préservation de la ressource exploitée et viennent compléter le sens écologique réservé pour l’instant aux seules lois environnementales ou lois d’aménagement du territoire.
La loi du 7 janvier 1983 qui fournit les bases juridiques permettant d’adopter les “schémas de mise en valeur de la mer”, qui constituent des “directives territoriales d’aménagement” aux termes de la loi du 4 février 1995, mériterait d’être reprise et améliorée par une loi mer. Le schéma de mise en valeur de la mer pourrait devenir un outil idéal de GIZC si la procédure d’élaboration et de décision était mieux partagée avec les collectivités locales et par les professionnels de la mer. Dans les textes actuels et depuis la récente loi sur le développement des territoire ruraux qui y consacre un chapitre, les SCOT peuvent constituer les bases de l’édifice des SMVM. Ces schémas continuent cependant d’être élaborés par l’Etat après consultation des collectivités locales et régionales et enquête publique. Une fois approuvé par le Conseil d’Etat, le SMVM a préséance par rapport aux documents d’urbanisme existants et les autorités locales sont tenues de s’y conformer. Il a pour objectif de fixer des orientations fondamentales en matière de protection, d’exploitation et d’aménagement du littoral dans les zones côtières. Dans le SMVM, des restrictions particulières peuvent être édictées intéressant les espaces maritimes ou terrestres attenants, afin de préserver le milieu marin et le littoral. Il s’agit donc d’un outil intéressant mais qui aurait besoin d’être revisiter pour répondre aux recommandations de Geelong.
Le système proposé par l’actuel SMVM est trop rigide par rapport aux réalités locales. Les schémas de mise en valeur sont difficiles à mettre en place, en raison d’un manque de volonté politique, de la complexité des procédures et de l’opposition de certaines communes du littoral. En métropole, un seul SMVM, celui de l’étang de Thau, a été approuvé pendant la première décennie d’application de la loi, mais douze d’entre eux sont toujours en cours de négociation. L’absence de démarche partenariale explique en grande partie le retard pris par l’Etat. Les schémas d’aménagement régionaux de l’Outre mer ont certes intégré un volet spécifique pour les SMVM mais sans consultation formelle des communes littorales, et avec un manque évident de concertation avec les acteurs locaux et les usagers professionnels de la mer.
La responsabilité de cette situation incombe aussi aux collectivités locales qui ne disposant pour l’instant d’aucune prérogative sur la mer ne se sentent pas encore concernées, sauf pour les ports non autonomes depuis la dernière loi de décentralisation. Il faut donc s’interroger sur l’opportunité d’une loi mer qui ferait que ces collectivités soient parties prenantes et obligées des décisions de planification et responsabilisées sur la gestion durable de l’espace maritime proche des rivages. Il conviendrait très certainement d’étendre l’unité d’aménagement du littoral au-delà de l’interface terre-mer pour que les SRADDT, les SCOT et les PLU répondent aux objectifs de la GIZC et que les aires marines protégées actuelles et futures figurent dans les documents de ces outils de planification et d’aménagement. C’est un sujet sur lequel devra se pencher le futur Conseil National du Littoral qui devrait être aussi le conseil national de la mer.
Une loi mer devrait également apporter les éléments de réponse pour une meilleure connaissance de la mer, la réalisation de ses inventaires, la création d’indicateurs spécifiques de développement durable de la mer, la mise en place d’un réseau d’observation national de la mer et la création de programmes de formation environnementale au sein des organismes en charge de la formation des navigants maritimes.
Il conviendrait en outre et pour répondre aux critères scientifiques des régions « biomarines » de développer la coopération interdépartementale et interrégionale maritime française, en particulier pour les estuaires et milieux écologiques côtiers partagés, et institutionnaliser de nouvelles responsabilités pour les collectivités dans la connaissance, l’observation et le suivi de la gestion du trait de côte et des grands écosystèmes marins qui le plus souvent débordent largement les limites administratives et politiques des régions françaises.
Enfin, concernant le financement des aires marines protégées en France, il apparaît logique qu’une loi sur la mer attribuent les redevances d’occupation du Domaine Public Maritime : baux de chasse, aquaculture, ostréiculture, conchyliculture, et produits d’extractions diverses. Ces recettes devraient être affectées à un fonds national pour la gestion des aires marines protégées. L’affectation récente au Conservatoire de la taxe de francisation des navires de plaisance constitue une avancée intéressante dans ce sens et ouvre la voie d’une réforme sur la fiscalité écologique en faveur de la protection de la mer.
